多有米

【导言】

“地方政府债务规模已达到30万亿元”自2015年开始，每年都是媒体发烧话题。地方政府债务究竟能否得到有效控制？发生过哪些重大事件导致当前的局面？国家应该采取什么样的政策来解决这一问题？本文将通过对历史事件的回顾，以及对相关政策的分析，探讨地方政府债务问题的本质以及解决方法。

【正文】

一、地方政府债务究竟是什么？

在此之前，我们需要先理解地方政府债务的含义。地方政府债务是指地方政府为执行职责或间接推动经济发展而以自己的名义而非政府全额担保募集的债务。这些债务朝多个方向分散，包括融资平台责任划分不明、债权人和担保人风险平台化等其它原因导致的债务风险流转、隐匿和化解等问题。债务的流转远远超出了原本政府债务的范畴。

二、我国地方债务的历史发展

我国地方政府债务问题源于上世纪末70年代末和80年代初的“困难时期”。当时，由于国有企业收入不足，地方政府便被扶持企业赊账，担保企业债务，等等。

1984年出现了第一次地方政府债务风险，湖南省因为为一个小钢铁厂担保了6.4亿元贷款，后发现该厂已经破产。至1985年底负债逾百亿元的长沙市最终垫款1.4亿维持市场稳定。这次风险暴露，被广泛看作是政治风险。

1990 年代初，国家在为地方投资安排财政补贴时尝试实行试点，以借贷关系替代财政补贴，这被称作“城市债券试点”，这是我国地方政府债权和债务的分离开始进入实质阶段。同时省级政府积极参与市政基础设施和住房建设，乃至到农村基础设施投资，这与未来的以项目融资为主的地方政府融资体系有着千丝万缕的联系。

三、 我国地方债务规模不断扩张

近年来，地方政府所承担的债务规模不断扩张，截至2019年，全国地方政府债务余额已接近了26万亿。当年4月末，全国地方政府债务规模达到19.1万亿元，首次突破19万亿元大关，其后连创新高。

在2019年11月，中国金融信息中心公布报告，我国截至2019年3月末地方政府债务规模接近30万亿元，其中包括3个方面的债务：地方债务、属地融资平台及其子公司债务、政府融资担保公司、金融机构等官方机构为地方融资方提供贷款或发行债券提供担保的债务。“30万亿债务”的惊人数字，引发了各种猜疑和不安。

四、 为何地方政府债务规模如此之大？

造成地方债务规模如此巨大的背景和机理非常复杂，但仍然可以研究其中的一个概况和可能性。

首先，由于中国最初的中央政府体制，国家控制城市的资源分配。地铁、公路、桥梁和其他基础设施目前都是由城市政府控制的。随着中国发生快速的城市化过程，大量的人们需要用于建设和开发城市的资金，因此城市政府必须寻找其他渠道来获得资金，从而扩大其基础设施建设能力。基于这个普遍的政策需求、市场融资限制以及因为政府获得投资的高信用评级，市政债务向市场资本市场的流动性监管下发行，这被称作 “窗口指导”体系。

其次，属地权责明晰的基础就是地方税收收入背后的三到四分之一领域的对地方政府间的不同财政自主权。各省市不仅从国库直接获得中央的预算任务分配财政预算，还须及时应对地方社会发展、固定资产投资的增长负担，优化涉及经济转型、市场竞争等手段进行“政务效能建设”，加强“营商环境改革”，扩大国际间在科技投资，知识产权与规制透明方面的资源合作。地方收入来源主要包括地方税收、城投黄书、市政企业和土地财产收入。但是，地方政府运营的城市秩序仍然有很多问题，用于支持建设和项目开发的钱通常被湮灭，或者被隆起短期债务的形式掩盖，通常是融入官员收为“手下之人”或者是流到空壳融资平台，通过伪造财务报表、资产负债表等形式进行突破。

五、政府号贷和融资平台成为地方政府财政结构类别之一

原则上，政府不得作为债务强制性先锋，推进市场化进程。但是，在通过中国人民银行发行财政国库现金收益券，或采用官方发行债券和代理等方式进行融资时，地方政府的违规债务就不同于原来的债务。政府号贷使得地方政府经营权和管理指标强制性绑定，不关注经济效益，考虑短期荣誉，大规模借款，加剧了地方财政紧张压力。融资平台也成为地方政府财政结构类别的重要成本，并加快市场化率，并在高管人员减薪、梯队事项数据、用人优化等方面实现了替代效率。而相关问题也难免会发生，大量债务也难以得到充分投资和履行义务。

六、解决地方政府债务问题的政策策略

当前解决地方债务问题的政策策略，应围绕政府部门、居民、创新经济紧紧地合作。以下是包括国家在内出台的主要政策。

1、全面实施“债转股”政策

近年来，中国政府开始全面实施“债转股”政策，这是指政府通过增发债券，协助一部分负债累累的企业清除过去的历史债务，同时，企业股权转换为股份公司，使企业更为发达。 因此，通过增加企业资金流量，减少企业债务，才能实现减轻地方政府债务负担的目的。

2、加速地方政府财税体系改革

目前，地方政府财税体系改革正式加速进行。其中最重要的措施之一是扩大地方开放市场以增加税收收入，以及全面深化国家税制体系改革，从而增加中央收入，减轻地方政府的债务压力。同时，应该简化地方政府负担，更好地评估本地财政状况，实现真正的集权分权。

3、加强地方政府财务公开

在地方政府财务公开方面，政府应加强信息公开平台建设，并引进有关债务融资财务的专业机构和技术力量，实现科学评价地方政府财务状况。通过公开财务评估，增加社会民众对财务状况的了解，以及在社会民众与政府之间建立可持续的长期合作关系。

4、构建底线制度，严格考核督查

解决地方政府债务问题还需要国家倡导“与时俱进，传统厚积”，创新监管方法，制定风险底线和寻找灵活性的与物资管理器、政府、合法化人员、独立个人实体、管理层的联合督查方法。 提高地方政府债务的管理标准和财政考核标准，全面加强对地方政府债务市场的调控，确保强制性标准强制落实。

【结语】

解决中央和地方政府债务问题是当前中国政府必须直面的一个重要问题，债务问题与对市场的规模和力度的改革、公共财政规划和创新、地方政府治理体制改革密切相关。通过稳和改，才能促进各级政府匹配财政领域的能力。我们应该打出一个整体的协调，让改革成果得到持续的推进，中国的财政制度和财务状况得到彻底的改变，也才能让人民群众获得更好的保障，建设一个更加公正和共享可持续的美好社会。